L'annonce d'une réduction budgétaire significative pour le pass Culture, marquée par un gel de crédits s'élevant à 50 millions d'euros pour 2025 et une suspension complémentaire de 22 millions d'euros, soulève des interrogations juridiques majeures qui dépassent le simple cadre de l'arbitrage politique. Cette situation invite à une analyse rigoureuse de la solidité des engagements de l'État envers les bénéficiaires et les structures culturelles, notamment au regard de la théorie juridique des droits acquis et du principe d'égalité devant les charges publiques.

La qualification juridique du pass Culture et la protection des droits acquis

La question fondamentale est de savoir si le pass Culture crée des droits acquis pour ses utilisateurs ou les structures partenaires. En droit administratif, une décision est dite créatrice de droits lorsqu’elle confère un avantage individuel que l’administration ne peut ensuite retirer ou abroger librement. La jurisprudence distingue les décisions purement recognitives, qui ne créent pas de droits car elles se bornent à constater l'application automatique d'un texte, des décisions attribuant un avantage après appréciation discrétionnaire, comme les subventions ou les dotations budgétaires. Par exemple, l'attribution de dotations budgétaires à des universités a été jugée créatrice de droits par le Conseil d'État.

Concernant le pass Culture, il faut distinguer la politique publique globale des décisions individuelles. La simple existence du dispositif comme ligne budgétaire ne crée pas, en elle-même, un droit acquis au maintien du dispositif à l'identique pour l'avenir. Les politiques culturelles reposent sur des choix budgétaires souverains susceptibles de varier selon les contraintes de la loi de finances. En revanche, pour la part collective du pass Culture, les projets déjà validés ou pré-réservés par l'administration s'apparentent à des décisions individuelles d'attribution de subvention. Pour ces cas précis, l'administration est tenue de respecter ses engagements, car ces décisions sont normalement créatrices de droits pour le bénéficiaire, qu'il s'agisse d'une structure culturelle ou d'un établissement scolaire. Un retrait unilatéral sans motif légal, tel que la fraude, engagerait alors la responsabilité de l'État. Dès lors, une association à qui a été notifié un versement de subvention sans l’obtenir serait en droit d’en exiger le règlement ; si nécessaire devant le tribunal administratif.

Le principe d'égalité à l'épreuve des ciblages de politiques culturelles

La réduction des crédits pose également la question d'une éventuelle rupture d'égalité entre les publics. Le principe d'égalité devant les charges publiques, ancré dans l'article 13 de la Déclaration de 1789, impose que les différences de traitement reposent sur des critères objectifs et rationnels en lien avec l'objectif poursuivi par la loi. Dans le domaine culturel, le Conseil d'État rappelle qu'il n'existe pas de principe général de gratuité du service public de la culture. La reconnaissance d'un droit à la culture n'implique pas un droit subjectif à une modalité d'accès spécifique ou à la pérennité d'un tarif préférentiel.

Le ciblage actuel du pass Culture sur certaines tranches d'âge ou publics scolaires est considéré comme conforme au principe d'égalité tant qu'il poursuit un objectif légitime, comme l'accès des jeunes à la culture, et repose sur des critères objectifs tels que l'inscription dans un établissement. Toutefois, si des modifications de périmètre conduisaient à traiter différemment des publics dans une situation identique sans justification, par exemple selon la région ou le type d'établissement, une contestation juridique pour discrimination injustifiée pourrait être envisagée. Pour l'heure, les inégalités constatées dans le financement des structures, bien que réelles, ne suffisent pas à caractériser une rupture d'égalité juridiquement sanctionnable, car le législateur dispose d'une marge de manœuvre pour traiter différemment des catégories se trouvant dans des situations distinctes.

Les marges de manœuvre de l'État et l'absence d'opposabilité des annonces politiques

Le pass Culture a souvent été présenté politiquement comme une priorité absolue ou une « Grande cause nationale ». Pourtant, en droit, de telles appellations ne confèrent pas au dispositif un statut juridique protecteur particulier. Sauf texte spécifique, il n'existe aucune obligation juridique pour l'État de maintenir un niveau de crédits déterminé pour un programme donné, même s'il est jugé essentiel pour la cohésion sociale ou la démocratie culturelle. Les lois de finances peuvent chaque année réviser ces crédits à la baisse sans qu'une étude d'impact préalable ne soit juridiquement requise par les textes actuels.

Le cadre juridique actuel laisse donc à l'État une grande liberté pour optimiser l'usage des fonds publics et arbitrer entre ses objectifs stratégiques et ses contraintes budgétaires. L'encadrement de ces décisions relève davantage du droit budgétaire et du contrôle parlementaire que du contrôle juridictionnel direct sur le montant des enveloppes allouées. Le juge administratif reste traditionnellement prudent et évite de remettre en cause les choix budgétaires globaux du législateur, sauf en cas de violation manifeste d'une norme supérieure.

Le régime de responsabilité de l'État en cas de désengagement brutal

Un retrait brutal ou massif du soutien financier de l'État peut néanmoins engager sa responsabilité selon deux régimes distincts. Le premier est la responsabilité pour faute, qui s'applique si l'administration commet une illégalité, par exemple en ne respectant pas les règles de retrait d'une décision créatrice de droits pour un projet déjà validé. Le second, plus complexe, est la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques. Ce régime permet d'indemniser une victime lorsque l'administration adopte une mesure légale dans l'intérêt général, mais que celle-ci cause un préjudice spécial et anormal.

Pour qu'une structure culturelle puisse obtenir réparation sur ce fondement à la suite d’une coupe budgétaire, elle doit démontrer que le préjudice est spécial, c'est-à-dire qu'il touche un cercle restreint d'acteurs et non l'ensemble du secteur, et anormal, par son ampleur exceptionnelle dépassant les aléas classiques des politiques publiques. Si une association subie des licenciements massifs ou une fermeture immédiate en raison de la suspension soudaine de contrats de service civique ou de projets pass Culture déjà conclus, l'État pourrait être condamné à l'indemniser. Cependant, la généralisation des baisses de subventions à l'échelle nationale et locale rend la démonstration du caractère « spécial » du préjudice particulièrement difficile dans la pratique actuelle. Néanmoins, l’association à qui a été notifié un versement de subvention sans l’obtenir serait en droit d’en exiger le règlement ; si nécessaire devant le tribunal administratif et justifier de dommages et intérêts pour les préjudices subis qui pourraient dépasser le montant de la subvention promise.

Des décisions créatrices de droits

En conclusion, si le pass Culture ne bénéficie pas d'une sécurité juridique garantissant la pérennité de ses crédits globaux, les structures partenaires disposent de protections concernant les engagements individuels déjà formalisés. Le risque juridique pour l'État se cristallise moins sur la stratégie budgétaire globale que sur la gestion individuelle des retraits de soutien, qui doivent impérativement respecter le droit des décisions créatrices de droits et éviter de faire peser une charge démesurée et isolée sur certains acteurs du monde culturel.

Alexandre Duval-Stalla

Olivier Dion - Alexandre Duval-Stalla

Alexandre Duval-Stalla est avocat au barreau de Paris et écrivain. Ancien secrétaire de la Conférence du barreau de Paris (2005) et ancien membre de la commission nationale consultative des droits de l’homme, il est le président fondateur de l’association Lire pour en sortir, qui promeut la réinsertion par la lecture des personnes détenues, et du prix littéraire André Malraux.